事故瞒报治理需要制度设计和机制运行双向优化

中国应急管理报 2021-04-21 09:45:04

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■詹承豫

突发事件应急管理中信息及时准确报送,是提升应急处置效果的前提,但近期发生的多起重大安全生产事故中依然存在迟报、谎报乃至瞒报的现象。《生产经营单位瞒报谎报事故行为查处办法》中规定已经发生的事故,超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告,并经查证属实的,属于瞒报。瞒报本身不仅破坏了安全生产的正常秩序,而且会耽误抢险救援的最佳时机,破坏事故统计的真实性,带来负面社会影响。目前,我国已经采取瞒报惩罚、举报奖励等双向措施,为何安全生产事故中的迟报、谎报乃至瞒报行为仍然屡禁不止?我们至少需要从制度完善和机制运行两个维度来重新审视安全生产中的瞒报治理。

制度较多,仍需进一步明确和细化

笔者梳理关于安全生产瞒报治理的相关制度,发现虽然已有较多的条款和规定,但对于瞒报界定、报告部门、惩罚措施等仍需要进一步明确和细化。一方面相关法律法规不够明确,缺乏统一性。目前,涉及瞒报事故的法律法规较多,但关于具体报送行为诸如报送时间、报送部门、报送渠道、报送内容等关键规定仍存在一定的碎片化现象。如对于政府逐级上报的时间规定,《安全生产法》中规定负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后,应当立即按照国家有关规定上报事故情况;在《生产安全事故报告和调查处理条例》中规定安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报事故情况,每级上报的时间不得超过2小时;《生产安全事故信息报告和处置办法》中又增加发生重大、特别重大生产安全事故或者社会影响恶劣的事故的,县级、市级安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察分局接到事故报告后,应当在1小时内先用电话快报省级安全生产监督管理部门、省级煤矿安全监察机构,随后补报文字报告内容。看上去这几个规定在层层压实责任,但容易使生产经营主体和非法律专业人士对报送时间紧迫性的认知形成误解,从而对报送行为产生阻碍,同时也给相关责任人留下推责空间。

另一方面迟报、漏报、瞒报、谎报的界定相对模糊,给报送主体留下操作空间。《安全生产法》释义中指出所谓迟报事故,是指未按照规定的时间要求报告事故,事故报告不及时的情况。所谓谎报事故,是指不如实报告事故,如谎报事故死亡人数,将重大事故报告为一般事故等,瞒报事故则是获知发生事故后,对事故情况隐瞒不报。

从理论上来看,如果报送主体知道事故发生后应当及时报告,却没有报告,或者报告内容与实际不符合,就属于瞒报或谎报;如果是因为行为人疏忽或大意,未能及时上报,则属于迟报或漏报。可见是否瞒报受行为人的心态影响,具有较强的主观性。

从实践上看,瞒报行为很容易转化为迟报或者漏报,从而改变对行为人的惩罚力度。故意隐瞒已经发生的事故,并经有关部门查证属实的,属于瞒报。对瞒报进行认定的前提条件是经过有关部门查证,如果相关部门未发现问题,数天后行为人主动报告,但已经丧失了最佳的救援机会,这种情况在实践过程中很难认定其当时是否存在主观故意。

政策执行困境也影响和制约了信息报送

行为观察关于安全生产瞒报治理的相关运行实践,随着新媒体技术不断发展,报送主体更容易进行信息监测和信息报送,但政策执行困境也影响和制约了信息报送行为,主要表现在三个方面。

第一,报送主体法律意识依然淡薄,习惯性隐瞒和截留相关信息。部分企业负责人和政府工作人员缺乏相关法律法规知识,对于事故发生后该如何处置及该承担怎样的法律后果并不十分清楚,在发生事故尤其是有人员伤亡的情况下,各种信息和应急管理处置需求的紧急冲击下,手足无措,第一反应便是隐瞒,同时为了避免可能的法律乃至刑事责任,往往与受害者家属进行私下协商,进一步强化了瞒报行为的动机和合理性。

第二,利益相关者多方博弈下,瞒报行为存在潜在收益和减少损失的可能。安全事故涉及个人、企业、地方政府、受害者及其家属、监管部门、相关工作人员、社会大众等多个利益相关者。其中涉事企业、地方政府、监管部门、受害者及家属等属于核心利益相关者,企业相关工作人员、社会大众和媒体等属于边缘及潜在利益相关者。事故发生后,涉事企业往往面临着经济、品牌和监管惩罚等损失;地方政府因为安全考核的“一票否决”等要求,可能存在取消评优资格,不得晋升职务、级别,甚至被追究监管及法律责任等损失。为此涉事企业通常优先采取补偿的方式私了,受害者及家属也可通过接受补偿协助企业瞒报。瞒报成功的企业则可以避免整改、关停等损失,相关人员也可以获得封口费并避免失业等风险,报送主体在侥幸心理下,故意隐瞒不报,其他利益相关者协助,避免损失扩大。

第三,信息报送的层级繁琐,影响信息报送的及时性和准确性。一个完整有效的信息传递需要具备传播主体、媒介、传播客体三个基本要素,任何一个要素出现问题,信息都不能有效地传递。根据《生产安全事故信息报告和处置办法》的规定,企业与政府之间的报告途径是单位负责人向负有监管职责的部门进行报告,政府内部信息报告需要逐级上报。这些规定会导致信息传递过程中信息本身出现衰减、失真、不及时等情况,影响事故信息上报的及时性和准确性。

扎紧制度的笼子,更要关注制度运行

治理瞒报,减少迟报、谎报和瞒报的发生,不仅要进一步扎紧制度的笼子,更要关注制度运行是否通畅有效,未来可以从以下三个方面进一步改进。

第一,要进一步完善相关法律法规,破除信息报送障碍,减少侥幸心理,在制度设计上强化主动、及时、准确报送。完善相关法律法规,强化制度设计,从制度层面对瞒报行为进行约束。相关的法律法规一方面需要对瞒报、谎报、迟报等易在实践中产生歧义的行为,对监管部门、企业负责人等具有多重解读含义的主体进行细致的规定,同时加强对各地认定和惩罚标准的统一,防止不同制度规范之间产生矛盾,保障相关文件规定的一致性。此外,还需要进行一定情况下的免责制度设计,确保能够及时、准确报送信息的责任主体,可以在一定程度上免责或减轻责任,形成主动及时报送的正向激励。

第二,充分运用新兴技术手段,增强报送方式及渠道的便利性,提升信息报送的及时性和准确性。

现有部分法律法规是在相关新兴信息技术未实现突破的基础上制定的,存在一定的局限性。随着新兴技术发展以及信息传播手段不断丰富,通过建立便捷电子上报系统,让任何一个了解实际情况的人员都可以进行实时上报,这样既可减少利益相关者的阻挠,又能够保证信息上报的准确性和及时性,进而减少瞒报事故发生。

同时,加强各相关单位的信息共享和协调联动机制。安全事故常伴随着医疗救助和保险理赔,除了核心利益相关者,这些单位通常能够较早地了解到信息。通过建立相应的协调配合机制,加强医院、保险行业、应急部门、公安机关和其他相关部门之间的联系,打造便捷的信息沟通渠道,能够在一定程度上加强信息来源的多样性。

第三,进一步强化信息报送、主动补救、内部举报的正向激励措施。

2018年国家安全监管总局、财政部印发的《安全生产领域举报奖励办法》,指出对举报瞒报、谎报事故的,按照最终确认的事故等级和查实举报的瞒报谎报死亡人数给予奖励。举报的目的是为了减少瞒报事件的发生,避免因瞒报而错过抢险救援最佳时机,但在实践中由于一些单位存在内部惩罚和行政责任悖论,“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人却不发声,往往是社会公众和媒体获取到相关的信息,再进行举报。这与当前我国安全事故核查结果倾向于惩罚措施,缺乏对于非违法操作安全事件主动上报或者及时补救的激励措施有关,惩罚性措施导致安全事故一出,责任主体的首要想法就是内部解决,而不是对自身的救援能力进行客观评估,寻求帮助。从减少瞒报产生的事故风险角度出发,未来可以完善主动上报、企业负责人和地方政府主动补救的激励措施。

(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师,清华大学应急管理基地兼职研究员)

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