亟待加快规范行政裁量权基准

中国安全生产网 2022-09-07 13:49:36

▲鉴于目前行政裁量权基准仅局限于行政处罚领域,按照《意见》新的精神,有必要进行积极探索,逐步扩大到应急管理所有的行政领域,尤其是常见的行政检查、行政许可、行政强制等行政行为,建立体系化的行政裁量权基准框架。

▲行政机关并非呆板地执行法律,行政裁量权基准设定应在综合考虑各裁量因素基础上进行“适度化”处理,实现各裁量阶次适当、均衡,形成衔接有序的裁量体系。

▲在坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民原则的前提下,全面、准确把握裁量权基准的内在价值和要求,不断提升裁量权基准的品质。

■代海军

近日,陕西省榆林市一个体户因卖了5斤芹菜被当地市场监管部门处以6.6万元的罚款,引发热议。行政裁量权的行使如何真正体现“过罚相当”,值得深入思考。行政机关拥有广泛的裁量权,在现代国家已经成为一个不争的事实,但行政裁量权的自由行使,容易对现代法治构成威胁。因而,必须在认真对待行政裁量权的前提下,探索建立有限政府权力行使的规范框架。

日前,国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(以下简称《意见》),将实施行政裁量权基准制度作为规范行政行为的主要着力点,并提升到推进政府治理体系和治理能力现代化的高度对待。对行政机关而言,准确把握《意见》的精神和要求,及时做好相关实施工作,是一项重要任务。

行政裁量权:法律与事实缺口的“弥合剂”

行政权是国家在管理社会公共事务过程中运用最广泛的一种权力。随着现代政府功能的扩展,行政权扮演的角色越来越多,但作为法律执行权的本质始终并未改变。裁量性是行政权最典型的特征之一。行政裁量权,亦称为裁量行政,是指行政机关在法律规范明示或默示的范围内,自主决定行政行为运行方式、步骤和力度的权力。行政裁量权因其“酌定处理”的特性,人们往往将其视为“自由裁量权”。从历史的维度观察,自由裁量权的概念至少在16世纪就已经确立,但一直面临与行政合法性原则冲突的争论。行政裁量权是一柄双刃剑,在满足积极行政要求的同时,如果完全任其自由行使,又极易被滥用。对行政权的限制或控制,是现代行政法的基本理念。

行政权不等于行政专横,行政裁量权亦非绝对自由,其行使必须在法律规定的界限内并应接受司法权的监督与制约。在现代国家权力体系设计中,行政权与司法权有不同的任务分工和价值考量,司法权的监督属性并不意味着其对行政权的审查是毫无节制的。相反,法院依据合法性原则对行政行为展开审查,主要判断行政行为是否超越了法律划定的界限,而非要对行政行为进行完全替代式的实质审查,对行政决定的判断、裁量及理由说明保持谦抑,防止司法权对行政权的不当僭越,蕴含了对行政权运作规律的尊重。

在江苏省如皋市A货运公司诉原如皋市安全生产监督管理局一案中,B公司与A货运公司签订货运合同后,A货运公司将业务外包给驾驶员武某,后者在B公司装运货物时发生事故导致1人死亡。A货运公司诉称,原如皋市安全生产监督管理局对事故发生负有直接原因的B公司作出了罚款23.9万元的行政处罚,对事故发生负有间接原因的A公司作出了罚款20万元的行政处罚,相比较而言,罚款的数额差距并不能体现直接原因与间接原因的区别,行政处罚明显不合理。二审法院认为,原如皋市安全生产监督管理局依据安全生产法第109条规定对A货运公司作出处罚,适用法律、法规正确。至于量罚问题,属于行政机关行使行政裁量权范围,如果未存在量罚明显不当情形,人民法院则应予尊重。

通过设定行政裁量权基准,防止行政裁量权滥用

司法权对行政权的审查具有附带性、事后性。从功能主义立场出发,行政过程中的权力自我控制体现了有限政府、依法行政的理念。依法行政不仅体现在对法律规则的遵循上,也强调行政机关基于法律保留来规范、安排裁量权的行使方式,从而使自由裁量权产生理性,进而防止权力滥用。

裁量权基准的制定与实施,已经成为对行政裁量权控制的显著“标识”。一般认为,我国行政裁量权基准经历了“自下而上”的发展路径。2004年,浙江省金华市公安局率先在行政处罚领域试点自由裁量权基准制度后,行政裁量权基准制度逐步在安全生产、环境保护、食品药品等领域的全国范围推开。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》强调,全面落实行政裁量权基准制度,细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。此次《意见》对建立健全行政裁量权基准制度作出了全面、系统规定,是对党中央、国务院决策部署的再动员、再落实,也标志着行政裁量权基准制度从谋篇布局进入规范实施的新阶段。

长期以来,对于何为行政裁量权基准,学术界和业务部门一直有不同认识,导致这项制度虽遍地开花但花开各异,影响了法制的统一和权威。此次《意见》将行政裁量权基准界定为:行政机关结合本地区本部门行政管理实际,按照裁量涉及的不同事实和情节,对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化,以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。这一概念界定了行政裁量权基准的法律属性,明确了行政裁量权基准的基本结构、制定程序和管理要求。

按照上述定义和《意见》精神,行政裁量权基准具有以下几个特点。

一是行政裁量权基准的制定主体是行政机关。行政机关涵盖县级以上人民政府及其所属职能部门。需要注意的是,《意见》规定“行政机关可以根据工作需要依法制定行政裁量权基准”,其中“可以”意味着并非是必选动作。在行政裁量权基准制定与否这个问题上,行政机关本身就有裁量权。

二是行政裁量权基准针对的是执行性的弹性内容。具体包含两种情况:一种是对法律、法规、规章中原则性规定内容的执行。按照法律保留原则,行政裁量权基准所规定的应当属于执行法律、法规、规章的事项,主要是实施性、程序性的内容,如应急管理部门在行政检查、行政处罚、行政许可等方面的具体权限、工作方式和流程时限要求,或对相关申请材料没有明确规定的情形等。另一种是有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容,比较典型的是大量行政处罚条款,如对于公众聚集场所未经消防救援机构许可,擅自投入使用、营业的,或者经核查发现场所使用、营业情况与承诺内容不符的,消防法规定了3万元以上30万元以下罚款的幅度。

三是行政裁量权基准是在法律保留前提下对情节和效果的判断。行政裁量权从属法律但并非机械地执行法律,裁量权基准的设定应在法律保留以及合目的性原则指引下,综合考虑行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素,实施情节细化和效果量化,有学者将其称之为“情节的细化技术和效果的格化技术”,以积极、灵活地适用法律,最终实现立法目的。需要讨论的问题是,裁量权基准能否对法律中不确定性的概念进行解释,比如安全生产法规定的“生产经营单位”“生产安全事故”等。对此,笔者认为裁量权基准有别于解释性的行政规范。如果对上位法规定的不确定概念进行解释,容易背离法律执行者的定位,有僭越立法权的风险。

四是行政裁量权基准是具有事实拘束力的执法尺度和标准。行政裁量权基准虽不具有法律规范的外观,但《意见》规定的生效要件,事实上表明行政机关的执法行为以及行政相对人的权益已为行政裁量权基准所羁束。一方面,下级行政机关原则上应直接适用上级行政机关已经制定的行政裁量权基准,这表明行政裁量权基准在行政机关内部,尤其在个案判断上已经成为具有实际拘束力的规则;另一方面,不同于行政执法的过程性信息,行政裁量权基准适用对象具有不特定性,已经具备一般行政规范性文件的特质。此外,《意见》要求行政裁量权基准一律向社会公开,包括过程公开(公开征求意见)、内容公开(接受监督),以及适用情况公开(在执法决定书中援引和说明),这使行政裁量权基准已经从行政内部规范,外化为对行政相对人权利义务处分的直接执法依据,这也意味着不遵守行政裁量权基准的执法行为是违法的。

制定弹性执法划定尺度,避免机械法治

有学者提出,行政裁量权基准是“在立法授予的裁量空间中的再创造”,要促进裁量正义的实现,必须在坚持法制统一、程序公正、公平合理、高效便民原则的前提下,全面、准确把握裁量权基准的内在价值和要求,不断提升裁量权基准的品质。

一方面,应通过细化操作标准、格式裁量空间,尽可能消减行政行为的不确定性。从控权角度而言,裁量权基准制定得越细,执法者回旋的余地越小,就越有利于防止权力滥用。实践中,我们看到有的地方或部门制定的裁量权基准,只是粗糙地将裁量情节简单地设定为“情节轻微”“情节一般”“情节严重”,有的行政处罚裁量权基准只考虑情节并照搬“量罚段”,还有的不区分情节“一律实行上限处罚”,这种裁量权基准的科学合理性是值得怀疑的。上述陕西省榆林市个体户因卖5斤芹菜便被罚6.6万元就是一个典型案例。另一方面,应处理好统一执法适用标准与执法者的个案考量义务的关系。制定行政裁量权基准,目的是规范行政裁量权,但并非要禁锢行政行为。实际上,机械适用裁量权基准与个案裁量正义之间的张力,始终是一个无法回避的现实问题。2013年,在云南省昆明市召开的全国安全监管监察执法座谈会上,就是否制定全国统一的安全生产行政处罚裁量权基准问题,与会人员形成了截然相反的两种意见。一种意见认为,由国家制定统一的裁量权基准,地方遵照执行就好;另一种意见则指出,各地情况不一,应当将基准制定的“裁量权”交给地方。迄今为止,很多地方制定的行政裁量权基准,尚无法完全避免“情节轻微”“情节一般”“情节严重”这类情节描述。笔者认为,行政机关并非呆板地执行法律,行政裁量权基准设定应在综合考虑各裁量因素基础上进行“适度化”处理,实现各裁量阶次适当、均衡,形成衔接有序的裁量体系。

为规范安全生产执法主体合法、适当地行使行政处罚自由裁量权,早在2010年,原国家安全生产监督管理总局就组织制定了行政处罚裁量“一规则一标准”,即《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》(国家安全监管总局令第31号)和《安全生产行政处罚自由裁量标准》(安监总政法〔2010〕137号)。同时,一些地方还出台了裁量权基准的实施细则,初步搭建了安全生产行政裁量权基准体系。此外,还应当看到,目前应急管理领域的行政裁量权基准主要局限在行政处罚领域,裁量权基准考虑的情节较为单一,裁量阶次还不够均衡,裁量结构和内容等诸多方面与《意见》的精神和要求不够吻合。当务之急,是按照《意见》的部署要求进行动态清理,该制定的制定,该修改的修改,该废止的废止。

上述《安全生产行政处罚自由裁量适用规则(试行)》是安全生产行政处罚权基准设定的“总纲”,可谓“基准”的“基准”。但由于其制定久远,诸多内容和规定无法满足当前形势要求,有必要抓紧启动修订工作。鉴于目前行政裁量权基准仅局限于行政处罚领域,按照《意见》新的精神,有必要进行积极探索,逐步扩大到应急管理所有的行政领域,尤其是常见的行政检查、行政许可、行政强制等行政行为,建立体系化的行政裁量权基准框架。

行政裁量权基准制定后,关键在于实施。一是要履行备案审查程序。行政裁量权基准制定后,要按照规章和行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案,主动接受备案审查机关监督。二是履行对相对人的告知义务。行政机关在作出行政执法决定前,要告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由,有行政裁量权基准的,要在行政执法决定书中对行政裁量权基准的适用情况予以明确。据此,应急管理领域部分执法文书,比如行政处罚决定书要做相应修改。三是做到“两个严禁”,即严格禁止以罚款进行创收,严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。

总之,制定并实施行政裁量权基准,既要为行政机关弹性执法划定尺度,又要避免机械法治。要在《意见》精神的指引下,充分考虑规范的目的、有关实体法的特点和个案的特殊性,并通过增强裁量权基准的透明度和可预测性,让群众感受到正义和温度。

(作者为应急管理部信息研究院法律研究所副所长)

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